《矿产资源法实施条例》核心制度解读（上）

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　　长期以来，我国矿业领域实行“1部法律+6部行政法规+大量部门规章”的分散治理模式，配套规则交叉冲突、审批流程复杂、行政管控色彩过重，矿业权审批难、流转难、融资难、矿地衔接不畅等痛点长期制约行业发展。新《矿产资源法》是该部法律施行30余年首次全面修订，在矿业权属性、勘查开采、生态修复、资源储备等方面作出重大制度创新，为新时代矿业高质量发展奠定法律基础。为进一步细化新法确立的制度、完善具体操作规则、确保改革举措落地见效，亟须出台高位阶、体系化的实施条例，推动矿业管理走向法治化、规范化、市场化。

　　《条例》施行当日，相关6部行政法规同步废止，实现以一部条例整合替代多项旧规，改变长期以来矿产资源管理领域规则分散、制度交叉、标准不一、监管多头的碎片化局面，构建起“法律+条例+部门规章”层级清晰、衔接顺畅的现代矿产资源法治体系。

　　同时，国务院自然资源主管部门已就矿产资源勘查开采许可管理、矿业权登记、建设项目压覆矿产资源管理等配套规章、政策征求意见，相关规定正加快制定出台。《最高人民法院关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“矿产资源司法解释”）于2026年2月1日正式施行，与《条例》共同形成行政法规与司法裁判协同联动的法治保障格局，为矿产资源行业健康有序运行提供坚实法治支撑。

　　（一）矿业权出让制度

　　矿业权出让是矿业市场准入的核心环节，直接决定资源配置效率与市场公平性。

　　1.矿业权出让方式

　　《条例》明确矿业权可采用招标、拍卖、挂牌、协议出让、直接授予五种方式。

　　第一，严格限定协议出让法定情形。《条例》将《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）中的协议出让的规定修改完善上升为行政法规，具体包括：一是依照法律、行政法规或者国务院规定，相关矿产资源需由特定主体勘查、开采；二是为保障矿山安全生产或者矿业权合理设置等，需要在登记的开采区域深部、上部继续开采矿产资源或者在其周边进一步开采零星分散矿产资源；三是同一矿业权人在其登记的相邻勘查、开采区域之间无法单独设置矿业权的夹缝区域勘查、开采矿产资源；四是法律、行政法规或者国务院规定的其他情形。相较于自然资规〔2023〕6号文，《条例》删除了“利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）”相关表述，也没有夹缝区域300米左右量化限制。新规以能否单独设置矿业权作为核心判定依据，从字面理解，只要区域不具备独立设权条件，即便夹缝间距超出300米左右，也可适用协议出让，规则更贴合矿业权整合实际，更加科学合理。

　　第二，优化战略性矿产资源竞争性出让规则。战略性矿产资源关乎国家经济发展、国防建设与产业链供应链安全，出让环节实行差异化管控。战略性矿产资源原则上通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，其中紧缺程度高、资源储量规模中型以上，或是对勘查开采技术、生态环境保护有特殊要求的勘查区块，优先通过招标方式出让探矿权。相比较于拍卖、挂牌以竞价结果为核心，遵循“价高者得”规则，招标则实行综合评审，统筹考量报价、技术方案、设备实力、从业业绩、安全环保管控能力等多项指标，综合择优确定受让主体。该新规打破单一价格导向的局限，从源头筛选综合实力匹配的开发主体，充分发挥招标制度的综合评审优势，切实保障战略性矿产资源规范、安全、高效开发，筑牢国家战略资源安全屏障。

　　第三，增设应急情形下直接授予方式。为应对战略性矿产资源供应紧急状况、保障国家矿产资源安全，经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予采矿权。该方式作为市场化出让的补充，兼顾常规市场配置规则与特别情形下应急保供需求，实现市场机制与应急管理有机统筹。

　　2.矿业权出让权限

　　第一，确立同矿同级出让管理机制。《条例》吸收《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）改革成果，以行政法规形式确立同一矿种探矿权、采矿权出让同级管理要求，实现勘查、开采环节管理主体统一、监管标准一致，有效化解以往探采权限层级错位、业务衔接不畅等实操问题。

　　第二，划定分级出让管辖范围。《条例》明确矿业权出让实行分级管理，战略性矿产资源及跨省、自治区、直辖市矿产资源，我国领海和管辖其他海域内的矿产资源，由国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门组织出让；除此之外的矿产资源，其矿业权出让权限由各省、自治区、直辖市结合辖区实际自行划定，构建中央统筹管控、属地分级落实的权责体系。

　　第三，明确共伴生矿出让确权规则。针对共生、伴生等多矿种叠加情形，明确权限划分规则。出让范围内涉及多个矿种的，出让权限按照主矿种确定；难以确定主矿种的，按照出让权限最高的矿种确定。该规定清晰划定管辖边界，从制度上防范权限交叉、监管缺位以及规避审批层级等问题，进一步提升矿业权出让监管的规范化水平。

　　3.矿业权出让管控

　　第一，严格出让前置合规核查。矿业权正式出让前，出让部门须开展合规审查，确保拟出让勘查、开采区域符合国土空间规划管控要求，从源头守住空间规划底线。因矿业权出让部门核查有误等原因，导致矿业权不符合国土空间规划管控要求、无法进行勘查开采活动，受让人有权依法解除出让合同。合同解除后，出让部门需返还矿业权出让收益；由此给受让人造成财产损失的，还应依法承担赔偿责任。该规定明确划分双方权责，强化行政部门履职责任，既守住国土空间规划底线，也依法保障市场主体合法权益。

　　第二，规范采矿权范围设置规则。除符合规定的情形外，新设采矿权范围不得与已设采矿权垂直投影范围重叠，可集中开发的同一矿体不得设立2个以上采矿权。原则上仅设立一个采矿权，严禁多头设权。该规则有效避免矿区范围交叉重叠、资源分割开发等问题，推动矿体整体规划、集约开采，提升矿产资源利用效率。

　　4.区块线索提供激励机制

　　《矿产资源法》鼓励市场主体提供探矿权区块线索，《条例》在此基础上进一步细化激励举措，明确按照国家有关规定给予适当奖励或者补偿。同时规定，线索提供方参与该区块探矿权竞争性出让的，同等条件下优先受让。两项激励举措相结合，从经济回报与交易优先权层面完善保障机制，激发各类市场主体积极参与找矿、提供线索的热情，充分调动社会力量助力矿产资源勘查事业发展。

　　5.矿业权出让收益减免情形

　　《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）仅规定，对国家鼓励综合开发利用的矿产资源，可根据实际利用情况减缴矿业权出让收益，适用范围与政策层级相对有限。《条例》以行政法规高位阶形式，明确四类可减收或免收出让收益的法定情形：一是勘查、开采低品位、难选冶矿产资源；二是对矿产资源实行综合开发利用成效显著；三是依法组织实施矿产资源应急性开采；四是国务院规定的其他情形，通过正向激励引导矿山绿色开发、高效利用与应急保供工作落地。我国矿产资源整体禀赋偏弱，贫矿占比高，多数矿山持续攻关采选技术，着力盘活低品位、难选冶资源。针对性实施减免政策，能够有效调动企业开发利用“低品位、难选冶”资源的积极性，是矿政管理在出让收益征收层面贴合行业实际、顺应发展需求的举措。

　　（二）矿业权管理制度

　　1.矿业权续期规则

　　原有制度要求矿业权人需在许可证有效期届满30日前申请延续登记，一方面大幅挤占自然资源主管部门审核研判时间，增加审核压力；另一方面矿业权人极易因资料筹备不充分、疏忽延误等客观原因，错过续期时限，造成矿业权非正常过期失效，影响矿山连续正常生产经营。《条例》对矿业权续期时限作出优化调整，明确矿业权人应当在矿业权期限届满前6个月至3个月内向原出让部门提交续期申请，同时要求主管部门应当在矿业权期限届满前办结续期审批并出具结果。新规将续期申请窗口期大幅前置拉长，既给矿业权人预留充足时间完善申报材料、补齐相关手续，保障矿山开采活动连续稳定开展；也有效分流审批业务、缓解主管部门审核压力，规范续期审批流程，从制度层面规避矿业权无故过期风险，实现企业经营需求与行政审批效能双向兼顾。

　　2.探转采直通车例外情形

　　《条例》在《矿产资源法》确立的探转采直通车制度基础上，进一步明确四类不予转采的情形：一是所探明矿产资源按照国家有关规定需由该探矿权人以外的特定主体开采；二是所探明矿产资源未达到有关产业政策规定的储量规模或者产能要求；三是所探明矿产资源因公共利益需要不能转为采矿权，或者因不可抗力等特殊情形已不具备开采条件；四是法律、行政法规规定的其他情形。该规则在保障探矿权人权益、顺畅勘查与开采业务衔接的同时，也立足资源管控、产业发展、公共利益等要求设置准入门槛，实现探转采规范管理。此举让企业开展勘查开发活动方向明确、预期稳定，真正实现“探得清、转得顺、有预期”。

　　3.矿业权转让管理

　　第一，重构矿业权转让监管体系。《条例》整合优化原有监管制度，明确五类矿业权禁止转让情形：一是以协议出让方式取得矿业权，持有不满5年；二是矿业权依法被查封；三是矿业权权属不明确或者存在争议；四是矿业权出让合同约定矿业权不得转让；五是国家规定不得转让的其他情形。《条例》对过往碎片化、复杂化的转让限制条件做了大幅精简取舍，未吸收《探矿权采矿权转让管理办法》（已被《条例》废止）中转让采矿权应当矿山企业投入采矿生产满1年、按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税等硬性前置条件，亦未沿用《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号，可能将被后续出台的《矿业权登记管理办法》废止）列明的采矿权部分转让变更的、同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的、采矿权处于抵押备案状态且未经抵押权人同意的、未按要求缴纳矿业权出让收益（价款）的、未在转让合同中明确受让人承继履行矿山地质环境恢复治理义务的、采矿权被自然资源主管部门立案查处，或人民法院、公安、监察等机关通知不得转让变更的等限制采矿权转让的条款。上述原有管控要求是否纳入条例兜底条款“国家规定不得转让的其他情形”，以及母公司与全资子公司、符合开采主体资质条件申请人之间转让能否突破协议出让矿业权五年持有期限制等问题，仍有待后续配套政策文件进一步明确。

　　第二，增设特殊采矿权转让审批约束。针对应急情形下由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予的采矿权，《条例》特别要求，未经原授予采矿权的自然资源主管部门同意，不得转让。

　　第三，厘清股权变动与矿权转让边界。针对行业长期争议的痛点问题，企业股权转让引发矿业权实际控制人变更是否等同于矿业权转让、是否需要办理转让审批，《条例》予以明确界定。因股权转让导致矿业权实际控制人发生变更的，企业仅需向原矿业权出让主管部门履行事后报告义务，无需办理矿业权转让审批及变更登记手续。该条款清晰划分资本股权变动与矿业权权属流转的监管边界，既保障监管有效性，又降低企业并购重组与资本运营的合规成本，充分激发市场活力。

　　第四，严格矿业权受让主体准入资质标准。矿业权转让后的受让方，应当具备矿业权出让时要求的受让人的技术能力等条件，如技术能力、资金实力、生态环保及安全生产等全部准入条件，从源头把控受让主体综合能力，保障矿产资源开发活动规范有序、安全绿色可持续开展。

　　（三）勘查开采行为许可管理制度

　　1.矿产资源压覆管理

　　第一，简化常规项目压覆审批流程。建设项目确需压覆已设立矿业权的矿产资源（仅指非战略性矿产资源），无需前置行政审批，由建设单位在压覆前与矿业权人协商，并依法给予矿业权人公平、合理的补偿，大幅提升项目推进效率。

　　第二，从严管控战略矿产压覆审批权限。建设项目确需压覆战略性矿产资源的，不论区域内是否已设置矿业权，均执行严格审批制度，应当经国务院自然资源主管部门或其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准，以制度刚性筑牢国家矿产资源安全防线。

　　第三，划定压覆情形豁免判定尺度。《条例》确立了“实质影响”核心判定原则，经科学评估，建设项目压覆矿产资源但不直接影响矿业权人正常勘查、开采活动的，可以不作为压覆矿产资源处理。有效厘清了形式压覆与实质影响的边界，大幅缩减非必要压覆认定。结合矿产资源司法解释，司法层面明确两类情形属于压覆矿产资源范畴：一是建设项目占地范围与依法登记的勘查、开采区域重叠，或者虽不重叠但是依据相关规定建设项目周边一定范围内禁止勘查、开采，直接影响矿业权行使的；二是建设项目周边一定范围内限制勘查、开采，依据相关规定矿业权人勘查、开采前需取得建设项目权利人的同意或者相关行政主管部门的批准，但是在合理期限内未取得同意或者批准的。通过行政法规与司法裁判规则双向衔接，统一压覆认定标准，既规范建设项目用地与矿产资源开发的统筹衔接，避免过度压覆，也为矿山企业界定了权益受损的法定判定依据，有效化解长期以来压覆认定标准模糊、政企纠纷频发的行业难题。

　　第四，建立公允合理压覆补偿规则。以往压覆补偿多采用成本补偿模式，难以全面弥补矿业权人实际损失，存在补偿失衡问题。《矿产资源法》与《条例》明确确立公平、合理补偿原则，补偿范围主要包括两方面：一是压覆矿产资源相关损失，包括已缴纳的矿业权出让收益分摊部分、勘查投入等；二是矿业权行使受阻损失，包含受影响的预期收益、已建成开采设施投入、设施搬迁等直接损失。压覆补偿属于平等市场主体之间的民事争议，由建设单位与矿业权人自主协商确定，可参照矿业权价值评估规范执行，避免重复计算损失。目前，自然资源部已就建设项目压覆矿产资源管理出台征求意见，后续将通过专门部门规章或者政策进一步细化操作规则，为实务工作提供更明确的指引。

　　2.勘查开采方案编制

　　第一，构建方案与许可联动准入机制。矿业权人进行矿产资源勘查、开采作业前，应当分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得相应许可证的，不得进行勘查、开采作业，从源头守住合规准入底线。

　　第二，明确方案编制标准与绿色开发要求。编制勘查方案，应当根据勘查矿种和范围、勘查相关标准和技术规范，以及绿色勘查等勘查工作要求，明确勘查区域，合理选择勘查工作方法，并对勘查活动结束后的清理恢复等作出安排。编制开采方案，应当根据开采矿种和范围、资源赋存情况、开采技术规范，以及矿产资源合理开发利用、绿色矿山建设等开采工作要求，合理选择开采方式、开采顺序、开采方法，并对空间使用以及资源综合开采、综合利用的保障措施等作出安排。

　　第三，细化综合开采矿种登记监管规则。对实施矿产资源综合开采的，应当结合矿产资源储量报告与开采方案，根据开采实际情况合理确定并依法登记开采矿种，确保资源开发与登记内容相一致，实现综合利用、规范监管。

　　第四，完善方案执行与动态变更审批制度。矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业。勘查的主要工作方法发生变化的，探矿权人应当调整勘查方案，报原矿业权出让部门批准。开采方式发生重大变化或者开采的主矿种发生变化的，采矿权人应当调整开采方案，报原矿业权出让部门批准并重新核发采矿许可证。

　　3.勘查开采许可证办理

　　第一，规范办证申请材料清单。申请勘查许可证、采矿许可证，应当向原矿业权出让部门提交申请书、矿业权证书，以及相应勘查方案或开采方案等材料。出让部门可组织专家对勘查方案、开采方案进行评审，且评审费用不得由矿业权人承担，切实减轻企业负担。

　　第二，统一证照期限衔接标准。勘查许可证、采矿许可证期限届满日期与探矿权、采矿权期限届满日期保持一致，实现权利与证件同步管理，避免期限错配。

　　第三，优化证照合并办理流程。矿业权人可在办理矿业权登记时一并申请办理勘查许可证、采矿许可证；矿业权转让的，受让人应当重新申请勘查许可证、采矿许可证，确保权责清晰、主体一致。

　　4.勘查开采作业准备要求

　　第一，落实作业前置审批手续。矿业权人在开展矿产资源勘查、开采作业前，应当依法办理建设项目核准（备案）（项目核准文件）、用地用海（建设用地审批手续、临时用地手续、海域使用权审批）、生态环境（环境影响评价、水土保持方案审批、排污许可）、安全生产（安全设施设计审查、安全生产许可）等方面相关手续；涉及军用土地的，还应当经军队团级以上单位按照中央军事委员会相关规定报经批准，确保勘查开采活动符合各类法定管控要求。

　　第二，统一技术文件与开采方案内容。采矿权人编制矿山开发项目可行性研究报告、矿山初步设计（油气田开发方案）等核心技术文件，应当与经批准的开采方案紧密衔接、内容保持一致，确保前期设计、开发建设与开采方案统筹协同、合规落地。

　　5.矿产资源储量管理

　　矿产资源储量管理核心作用在于摸清全国矿产资源家底，精准掌握矿产资源储量规模、品质等级、空间分布等基础信息，助力矿产资源科学保护、高效开发与合理利用。我国矿产资源储量监管制度经历了从审批制到评审认定、再到评审备案的渐进式改革历程，其核心逻辑是从政府直接审批转向以备案为核心的行政确认，体现了从“行政管制”向“放管服”的治理转型。改革过程中，监管力度持续弱化，出现储量监管缺位、管控不足的问题，行业不合规的储量报告乱象频发，根源正是储量全流程监管体系不完善。针对行业监管短板，《条例》细化储量报告编制、技术审核、法定效力、动态监测全流程管理规则，全面压实矿业权人储量管理主体责任。

　　第一，确立储量管理制度顶层设计。国家建立矿产资源储量管理制度，加强对矿产资源储量及其变动情况的调查、核实、统计与评估等，同时定期组织矿产资源潜力评价、开发利用现状调查，加强对矿产资源储量和矿业权价值及相关权益的评估管理，以精准的数据支撑资源规划、开发利用与监督保护各项工作。

　　第二，细化储量报告编制报送规则。矿业权人经过勘查工作查明可供开采的矿产资源或者在开采期间发现矿产资源储量发生重大变化的，应当编制储量报告并报送原矿业权出让部门。储量报告应当包括矿产资源的空间分布、种类、数量、质量和矿床工业指标论证等内容，并对矿石加工选冶技术性能、开采技术条件、开发经济意义等情况作出说明。储量报告编制工作须严格遵守国家现行行业技术规范与标准，规范储量成果质量，从制度上杜绝储量报告编制不规范、数据失真、内容缺失等问题，保障矿产资源储量数据合规、有效、可追溯，为矿产资源动态监管、资源开发规划、矿业权监管履职提供坚实的数据支撑。

　　第三，界定储量报告审核效力权责。原矿业权出让部门应当对矿业权人报送的储量报告进行审核，并可以根据审核工作需要组织有关单位对储量报告进行技术评估。经审核的储量报告可以作为矿产资源储量统计和监督管理等的依据。矿业权人应当对其报送的储量报告的真实性负责，不得弄虚作假。立足行业客观实际，矿产资源具有隐蔽性、复杂性、不可完全精准探测的天然地质属性，地质勘查依托现场采样、数据分析、地质推演等技术手段开展工作，审核备案储量与矿山实际动用储量存在偏差属于行业常态。但若数据偏差超出合理区间，叠加当前矿业权获取成本高、矿山基建投入大、投资回报周期长的行业经营特点，不仅会直接造成矿山企业重大经济损失，也会扰乱全国矿产资源家底统计、国土空间规划编制及国家矿产资源宏观调控工作。从司法实践来看，因储量数据失真、报告编制不规范引发的行政争议、商事纠纷频发，涉及受让方与出让主管部门、转让方及第三方编制单位的多类诉讼场景，这对一线勘查技术人员、第三方储量评审机构的专业能力、执业规范及职业操守提出了更高合规标准。客观精准、合法合规的储量报告，既是国家摸清资源家底、优化开发布局、筑牢资源安全屏障的重要基础，也是矿山企业合规生产、防范经营风险、维护自身合法权益的核心依据，对国家矿产资源宏观治理和矿产资源行业平稳长效发展有着极为重要的现实价值。

　　第四，落实储量动态监测报备义务。采矿权人应当按照规定开展矿产资源储量监测，建立健全矿产资源储量台账，定期向原矿业权出让部门报告矿产资源储量变化情况和开发利用情况，实现矿产资源储量全周期动态监管。

　　6.放射性矿产特别规定

　　《条例》明确国家对铀（钍）矿等放射性矿产资源的勘查、开采和保护等另有规定的，依照其规定，如《放射性污染防治法》《核安全法》《核材料管制条例》等规定。铀（钍）等放射性矿产兼具矿产资源属性与辐射安全属性，在安全生产、辐射防护、准入管控、环保监管等方面区别于普通矿产，《条例》通过特别法优先的立法安排，实现常规矿产立法与放射性矿产专项立法有效衔接，在统一矿产资源法治体系的基础上，精准匹配放射性矿产从严管控、安全优先的特殊监管需求。