近日，自然资源部发布《关于规范矿业权管理有关事项的通知（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），面向社会公开征求意见。征求意见稿从8个方面明确了矿产资源勘查开发全过程的49条管理措施。在《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）完成首次大修、《矿产资源法实施条例》正式施行的背景下，这一征求意见稿的出台，标志着我国矿业权管理制度正从法律框架构建向实操规则细化加快推进。
从2024年对《矿产资源法》进行首次大修，再到2026年《矿产资源法实施条例》施行和配套规范性文件征求意见，我国矿业权管理制度更加完善。此次矿业权管理制度征求意见稿既是对新法律体系的配套落实，也是对现实治理需求的回应；既着眼于提升矿产资源安全保障水平的战略目标，也兼顾市场活力激发和生态保护约束。总而言之，我国矿业权管理正在走向制度化、规范化和市场化，矿业真正迎来高质量可持续发展的新阶段。
亟须通过制度设计 促进国内资源保障能力提高
近年来，国际地缘政治格局深刻变化，关键矿产资源的供应链安全成为各国关注焦点。新能源、新材料等新兴产业对锂、钴等战略性矿产的需求快速增加，供需矛盾日益突出。在此背景下，如何通过制度设计促进战略性矿产资源的勘查开发，从而提高国内资源保障能力，成为矿业权管理改革亟须解决的问题。
2024年11月份，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的《矿产资源法》，于2025年7月1日正式施行。新法将保障国家矿产资源安全作为重中之重，从法律上构建了全面系统的矿产资源安全保障体系。2026年5月15日，国务院通过《矿产资源法实施条例》，对新修订的《矿产资源法》进行了进一步落实和细化，自2026年6月15日起施行。从法律和行政法规层面搭建了整体框架，但矿业权管理的具体操作规则仍需通过部门规范性文件加以明确。此次征求意见稿，正是将法律条文转化为矿业权实操管理规则的关键一环，是对新矿法实施的配套落地规则。
长期以来，我国矿业权管理存在审批层级交叉、程序繁琐、周期过长等问题，影响矿业市场活力和企业投资积极性。《矿产资源法实施条例》推动矿业权从行政许可附属品回归物权本质，进一步简化审批流程。此次征求意见稿正是这一改革方向在具体操作层面的落实，将有助于优化管理流程。
3个关键制度设计值得关注
此次征求意见稿从矿业权出让、出让合同管理、矿业权设立与变更、勘查方案与开采方案管理、勘查许可与开采许可管理、油气探采合一管理、矿产资源储量管理以及其他有关事项等8个方面做出系统规定。其中，3个关键制度设计尤为值得关注。
一是战略性矿产矿业权年度出让计划制度。征求意见稿提出，自然资源部和省级自然资源主管部门应依据矿产资源规划，结合战略性矿产新增资源量需求以及矿产地储备部署等，制定战略性矿产矿业权年度出让计划，按出让计划加快实施矿业权出让。出让计划在确保总量的前提下可动态调整。在权限划分上，自然资源部负责石油、烃类天然气（页岩气、煤层气、天然气水合物）、铀、钨、稀土以及锰、铬、镍、钴等矿种的年度出让计划制定；其他战略性矿产由省级自然资源主管部门负责制定。这一制度设计旨在解决过去矿业权出让缺乏统筹规划、节奏不明确的问题，为战略性矿产资源的有序开发提供制度保障。
二是探矿权与采矿权的技术参数规范。征求意见稿对不同类别矿产的探矿权出让最大面积做出明确规定：石油、烃类天然气、盐湖类矿产为2000平方千米；煤、地热、水气矿产为300平方千米（其中矿泉水为30平方千米）；金属矿产、非金属矿产、放射性矿产及其他矿产为150平方千米。采矿权出让期限则按照矿山建设规模设定：大型矿山不超过30年，中型矿山不超过20年，小型矿山不超过10年。这些量化标准的设定，为矿业权管理提供了明确的操作依据。
三是鼓励通过市场化方式整合资源。征求意见稿提出，对矿产资源聚集区，鼓励各地根据矿产资源自然赋存情况、地质条件和矿产资源规划，组织编制矿区整体开发方案，支持企业利用资金、技术和管理优势，通过市场化方式整合现有矿山周边的采矿权和探矿权。这将有利于实现资源的规模化、集约化开发，提高开发效率和资源利用率，避免“大矿小开”。
将对矿业领域产生多维度、深层次的影响
笔者认为，按照当前的征求意见稿内容，正式文件颁布后预计将对矿业领域产生多维度、深层次的影响。
一是对矿业权出让市场的影响。年度出让计划制度的建立，将使矿业权出让从随机投放走向计划统筹，矿业权市场的供给预期更加明确。对于战略性矿产资源而言，出让节奏将由年度计划统一安排，有助于避免矿业权出让市场的大起大落，稳定市场预期。同时，出让权限的明确划分和就高原则的确立，也有助于减少央地之间、部门之间的管理摩擦，提高出让效率。市场化整合的鼓励政策，则为大型矿业企业通过兼并重组扩大资源储备提供了制度通道。
二是对矿山企业的影响。对大型矿业企业而言，探矿权面积上限和采矿权期限的规定提供了明确的投资周期预期，有利于制定长期发展规划。对于中小型企业，市场化整合政策既带来了被整合的压力，也提供了通过技术和管理优势参与整合的机会。
三是对矿产资源安全保障的影响。通过建立矿业权年度出让计划，将战略性矿产的出让纳入制度化、规范化的轨道，有助于加快国内战略性矿产资源的勘查开发进度，提高保障能力。探矿权续期核减面积制度则旨在遏制圈而不探现象，推动探矿权人实质性地开展勘查工作，避免资源被长期搁置。从更宏观的视角看，矿业权将不再仅被视为行政管理对象，而是逐步成为资产属性更明确的生产要素，为矿业资本运作和长期资源配置奠定制度基础。
四是对生态环保的影响。新《矿产资源法》首次设立矿区生态修复专章，此次征求意见稿进一步将矿区生态修复方案作为采矿许可证申请的必备条件，意味着生态保护从事后补救转向事前约束，即通过系统化的制度设计，力求从根本上改变过去先破坏、后治理的旧模式，推动矿业真正走上一条资源开发与生态保护相协调的可持续发展道路。（吕振华）
